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　　安徽是發展中的中部省份，也是人口大省。6900萬人對更有保障、更加體面、更有尊嚴生活的期待，是一份份沉甸甸的重托。

　　2007年，安徽在全國創造性實施民生工程；2010年，率先推進基層醫藥衛生體制綜合改革等一系列民生領域改革。集中有限財力，聚焦人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，從保基本到廣覆蓋，學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等各項民生保障制度不斷提標擴面。

　　隨著經濟增速進入換擋期、財政收支趨向緊平衡，面對人均GDP、人均財力均不及全國平均水平的基本省情，何以織牢民生保障安全網？

　　根本的答案是改革。靠改革釋放發展紅利、民生紅利。

　　1月，安徽省委出臺《關于貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的意見》，對推進社會事業改革創新進行了全面部署。帶著6900萬份期待，民生領域的新一輪改革指向幸福“下一站”。

　　錢從哪來

　　民生領域的改革進程，是政府主導地位不斷凸顯、公共財政屬性不斷回歸的過程。民生改革再出發，路徑如何持續？

　　釋放和增強社會活力，為民生改革注入“源頭活水”線路圖：

　　政府守住保障底線→促進人力資本增值、社會資本積累→社會個體各盡所能、社會活力加速釋放→改善民生與經濟發展良性互動

　　數說：2003年，安徽省財政教育、社保、醫療三類民生支出占全部財政支出比重不足四成，2013年，全省財政民生支出占全部財政支出比重逾八成。

　　老唐的故事

　　來到石臺縣牯牛降風景區，人們都會陶醉于這里的靜謐與安逸。唐然海住在景區入口處，但是5年前，青山綠水在他眼中都失去了色彩：兒子患上尿毒癥，要花近40萬元治療。

　　老唐說，開始他打算放棄，但了解到新農合能報10萬元，縣里民政部門還能救助1萬多元，他決定給兒子動手術。手術后，每年用藥還要花6萬多元，新農合能報銷5萬多元。 “雖然手術花掉了家里幾乎所有的積蓄，但家里沒被拖垮。 ”

　　老唐在困境中感受到的安全感，得益于“病有所醫”保障標準的不斷提高：安徽新農合籌資標準連續5年提高，今年省財政將為此補貼136億元。財政在民生領域持續加大投入，帶來了怎樣的變化？

　　黨的十四大之后，民生和社會領域改革悄然提速，基本養老保險和醫療保險制度、工傷保險制度、企業職工基本養老保險制度等逐步探索建立。受制于經濟發展水平，當時更注重把對下崗職工等困難群體的“應保盡保”作為保障重點。

　　一些保障制度的設計是“給政策不投入”。比如，1995年出臺的農村社會養老保險制度(“老農保”)規定：農民個人繳費為主、集體繳費為輔、國家政策扶持。由于安徽農村集體經濟薄弱，實際上就是讓農民自己掏錢買養老保險。

　　這是2003年的安徽省財政民生支出清單：當年全部財政支出506億元，其中，社會保障支出102.7億元，教育支出84.4億元，醫療衛生支出僅7億元。可見，財政對醫療衛生等民生領域的“欠賬”之甚。

　　彌補“欠賬”，從這一年開始提速。當年，新農合試點啟動，2008年在全省實現全覆蓋，所有農民都能報銷醫藥費。 2007年起，安徽全面免除義務教育階段學雜費，構建城鄉義務教育經費保障機制，800多萬學生不用繳學費了。 2009年啟動新型農村社會養老保險試點，2011年啟動城鎮居民社會養老保險試點，到2012年實現全覆蓋，無論是城市還是農村，60歲以上老年人都能領到養老金。通過保障性住房建設，46萬戶城市家庭住上條件更好的房子，30多萬戶農村家庭不用再住危房。通過就業促進工程，400多萬人增長了就業技能，點亮了創業夢想。從僅鎖定困難群體的“應保盡保”，到學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居方面努力實現“保基本、廣覆蓋”，是10多年來民生改革發展的主基調。這背后，是政府不斷強化主導地位、公共財政屬性不斷回歸。

　　這是2013年的安徽省財政民生支出清單：全年民生支出3487億元，占全部支出的80.1%。其中，投入731.5億元用于教育，530億元用于就業和社會保障體系建設，359.9億元支持醫療衛生體制改革，統籌116.2億元推進保障性安居工程建設。

　　過去10年，財政收入持續多年保持20%以上的高速增長，為民生領域改革提供了有力支撐。但到了2013年，中央財政僅增長7.1%，安徽財政收入增長11.2%。經濟增長放緩、財政收支進入相對的緊平衡狀態，民生投入何以為繼？

　　從唐然海一家人的身上可以找到部分答案。老唐兒子在體力、精力逐步恢復后，和朋友一起做生意掙錢養家。

　　見微知著。省財政廳副廳長陳軍說，病有所醫、學有所教等民生托底政策，都會促進人力資本增值。保障體系的完善也讓人們更愿意花錢，2013年全省消費增幅全國第三。需求的持續擴張也創造出更多的創業機會，2013年，全省新增民營企業5萬戶、新增個體工商戶近16萬戶。過去用來“自保”的閑錢變成了創業資本。

　　社會個體各盡所能、各展其長，社會活力加速釋放，經濟發展和改善民生就會實現良性互動，從而為民生領域持續深化改革、守好民生保障的公平底線注入“源頭活水”。這，是決定民生領域改革航向的根本性“線路圖”。

　　事由誰辦

　　民生工程用項目化手段、工程化措施調動了各級政府保障和改善民生的積極性。民生改革再出發，如何擺脫“下級依賴上級”慣性？

　　強化各級政府民生保障能力線路圖：

　　建立事權和支出責任相適應的制度→各級政府承擔區域內相應的公共服務事權→構建保障和改善民生的常態化、長效化體制機制

　　數說：從2007年到2013年，通過滾動實施40余項民生工程，全省共投入近2500億元，初步構建起政府主導的基本公共服務均等化體系。

　　小陳的故事

　　“遇到下雨天還能打乒乓球。 ”如今，這是東至縣張溪鎮中心小學502班陳洋小同學最高興的事。

　　一年前的東至縣張溪鎮中心小學，是人們印象中的那種農村小學的樣子：簡易的教學樓、土操場、水泥乒乓球臺……去年9月份，新校區啟用后，配備多媒體教學設備的教室、塑膠的標準化操場，閱覽室、實驗室等一應俱全。 “孩子們的視野拓寬了，各方面能力都得到鍛煉和加強，在市里的作文競賽中還獲得了三等獎。 ”校長章光耀敏感地捕捉到孩子們身上的變化。

　　池州市民生辦主任程保東說，張溪鎮地處山區、圩區結合部，是東至縣面積最大、人口最多的鄉鎮之一。東至縣整合了校安工程等多項省級民生工程的資金并按比例進行配套，投資了1500萬元建設了這個新校區，讓500多名農村孩子可以在城市化的校園環境中學習。

　　市、縣(區)政府直面城鄉差異、貼近群眾需求，在推動公共服務均等化進程中如何挑“大梁”？

　　2007年，安徽在全國創新性地實施“民生工程”，從當年的12項逐步擴充至目前的33項，迄今已經滾動實施40多項民生工程。民生工程的實施，順應了中央加大民生領域轉移支付力度的大勢。創新在于，省級政府主動強化公共服務職能，加強對民生領域統籌、謀劃、推動，擺脫了“財權上收、事權下移”可能會對民生改革發展造成的延宕。

　　民生工程通過項目化、工程化舉措，強化了省級政府支出責任和地方政府的事權責任，采取了目標管理等績效考核手段，建立起競爭性的評價機制，調動了各地政府保障和改善民生的積極性。安徽免除義務教育學雜費、新農合、城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋等民生改革均以快于全國的進度順利實施，初步建立覆蓋城鄉的基本公共服務體系。

　　隨著民生工程的推進，部分項目實施過程中，“下級依賴上級”，建設、管理、維護都指望省級政府包攬的“等、靠、要”心態有所強化。同時，民生工程項目的選擇也難以完全避免部門利益干擾，部分項目脫離群眾需求。來自池州農村的人大代表徐秀蓮直言，部分農村的電影放映現場，只有放映員與陪同村干部兩個人觀看。

　　市、縣級政府更加熟悉區域內公共服務體系均等化的“短板”所在。隨著財力改善，他們也主動強化公共服務保障能力。2012年，安徽全省各市、縣(市、區)自定實施民生工程212項，涉及生活保障、公共教育、醫療衛生、生態環保等各項公共服務，累計投資83.2億元。

　　“今年，銅陵市將大氣污染防治作為一號民生工程，這是從老工業城市的實際和群眾最迫切的要求出發的。 ”銅陵市財政局局長黃寶林說，市、縣級政府可以更加直接從群眾需求出發，確立改善民生的重點方向。

　　“區域性公共服務作為地方事權，中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔”，這是黨的十八屆三中全會明確的改革方向。安徽省委明確提出，研究建立省市縣事權與支出責任相適應的制度。

　　通過安排轉移支付向市縣政府委托部分公共服務事權的支出責任，將成為強化各級政府，特別是基層政府公共服務保障能力的突破方向。

安徽超過3500萬人生活在農村，民生保障難點在基層。民生改革再出發，公共服務資源的“短板”如何拉長？

　　民生保障“強基層、建機制”線路圖：

　　公共財政投入、公共服務資源配置向基層傾斜→統籌、整合公共服務設施網絡建設，健全管理運行的長效機制→推動公共服務供給與群眾需求有效對接→以公共服務資源效用最大化推動公共服務均等化

　　數說：2013年7月，安徽啟動建設農民文化樂園試點。今年省級試點將增至100個，覆蓋16個市。

　　老陳的故事

　　淮北市相山區郭王村村民陳美英說，今年的春節比往年過得熱鬧。村里新建了農民文化樂園，辦起了農民春晚和農民運動會。以前，這些都是城里人玩的，與自己離得很遠。

　　熱熱鬧鬧過個年，也就讓大家對新的一年有了更多盼頭。陳美英說，村里的農家書屋也要常逛逛，“肚子里墨水多了，外出打工，更有底氣”。

　　老百姓要富“口袋”，更要富“腦袋”。鄉親們對基本公共服務的需求是多樣化的，這種日益增長的需求如何更好地滿足？

　　文化公共服務均等化，一直是推進城鄉基本公共服務均等化的難點所在。難點就在基層、在農村。

　　2007年之后，鄉鎮綜合文化站、廣播電視“村村通”、農家書屋等文化惠民工程相繼被納入全省“民生工程”。 2012年，文化信息資源共享和鄉鎮綜合文化站、農家書屋三項文化惠民工程實現全覆蓋。各項文化公共服務設施的相繼建成，體現了財力分配、公共服務資源配置向基層傾斜的理念。但很快就面臨如何“物盡其用”、最大化地發揮效用的難題。

　　黨的十八屆三中全會提出，統籌公共文化服務設施網絡建設，建設綜合性文化服務中心。去年7月，安徽開始試點建設農民文化樂園，與這一部署高度契合。

　　農民文化樂園在服務模式上，引入“按需采購”機制，推動文化惠民項目和文化需求有效對接，包括保證每個中心村一年有一場正規文藝演出，開展農村公共圖書服務一體化建設試點，讓基層群眾常看新書好書等等。這種模式就是要推動文化惠民項目和文化需求有效對接，逐步把公共文化服務的選擇權和評價權交給老百姓自己“定奪”。

　　這項試點還著力解決公共文化設施“重建輕管”、“重硬件輕運行”的問題。每個農民文化樂園至少配備1名管理人員，建設宣講員隊伍、群眾文化輔導員隊伍和志愿者隊伍，構建政府主導與社會參與相統籌、專職隊伍與兼職人員相結合、常“送”文化與深“種”文化相補充的運行機制。

　　在公共文化服務投入機制上，農民文化樂園建設設計了政府主導、社會力量參與的開放性架構：在用好每個行政村每年1萬元農村文化專項補助資金的同時，鼓勵引導社會資本參與，多渠道解決建設和運轉經費。

　　農民文化樂園建設試點，探索的是一條“強基層、建機制”的基本公共服務資源配置路徑。

　　通過實施民生工程，我省一直致力推動公共財政、公共服務資源配置向“三農”領域、困難地區和弱勢群體傾斜。民生工程中的涉農項目累計投入資金占民生工程總投入超過80%，基本公共服務向農村延伸的格局加速形成。

　　大批公共服務設施陸續建成，也遇到文化惠民工程類似的困擾：農村飲水安全工程水質安全、農村垃圾處理、公路“村村通”、鄉鎮衛生院和村衛生室運行等，如何構建常態化運行、管理、養護機制，已經成為備受關注的熱點。

　　農民文化樂園建設試點的啟發性意義在于，只有探索更加科學的體制機制，把基層公共服務設施整合成順利運轉的服務網絡，才能發揮好民生項目的載體作用，促進基本公共服務標準化、均等化。

　　如何共享

　　安徽外出就業人群接近1200萬人，流動中的人群最需要保障也最難保障。民生改革再出發，如何讓“保障隨人走”？

　　構建適應流動性的保障體系線路圖：

　　整合城鄉社會保障體系→完善社會保險關系轉移接續政策→提高社會保險統籌層次→建立更加公平更可持續的社會保障制度

　　數說：2013年，安徽有20多個新農合統籌地區與徐州、南京、武漢等地40余家醫療機構簽訂新農合即時結報服務協議。

　　老張的故事

　　張小林說，人一過了50歲，就會經常想到退休的事。他糾結的是，以后在合肥退休，還是在四川綿陽退休。

　　張小林是綿陽人，因為長虹并購美菱而進入合肥美菱工作，現在擔任行政人事部部長。 “按照現況，我在合肥退休，可以領到更高的養老金，但是醫保、養老保險等各項社保關系都得留在合肥。退休后回綿陽生活，就要每年跑過來年審，看病也得在這邊看才能順利報銷。 ”說到這里，他有些無奈。

　　國務院新近出臺的《建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，邁出了張小林們期待的關鍵一步。保障關系的順利轉移接續，難在何處？

　　社會統籌和個人賬戶相結合，是我國基本養老保險制度設計。合肥經開區人事勞動局局長劉干介紹，合肥經開區的企業每個月為每位職工繳納的養老保險為713.4元，職工個人繳納253.55元。數字很可觀，但個人的養老賬戶是空賬，必須到退休后才能領取，領取的標準并不與繳費標準掛鉤，而是與退休地的平均工資水平掛鉤。

　　正是這種制度設計，讓張小林感到困惑。他困惑的不僅是自己，作為企業行政人事部長，他目睹了企業很多員工棄保、退保。合肥美菱的一線工人中有很多農民工，很多人已經在老家參加農村居民養老保險和新農合，到企業務工后，無論是企業還是他們個人，還要繳納社保費。因為是空賬戶，很多人離開企業后，繳費形成的賬戶也不愿認領。

　　目前，安徽全省有1200萬人在外務工，省內300多萬人，省外800多萬人。盡管國務院已經決定建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，但打破區域差別、城鄉差別、身份差別造成的民生保障制度封閉化、碎片化，仍然任重道遠。

　　作為人力資源流動的大省，安徽更有著構建增強公平性、適應流動性、保證持續性的民生保障體系的強烈愿望。

　　省委已經明確，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。省內部分地區已經先行試點，石臺縣新農合管理中心主任洪儒說，石臺縣城鎮人口少，城鎮居民醫保已經全部納入新農合并軌運行。城鎮化水平較高的銅陵縣則把新農合納入城鎮居民醫保體系。路徑各有不同，但都主動跨越城鄉、部門利益的隔閡，構建更加公平的保障體系。

　　公平的目的是共享。共享的前提，就是社會保險關系能夠隨著人走，在不同區域順利接續。統籌城鄉和異地就醫結算是接續政策的重點。 2010年底，我省啟動新農合省內異地結算，2011年底在全省范圍內推開。 2013年實現城鎮居民醫保異地即時結算。

　　跨省間異地即時結算“破冰”艱難。盡管有20多個地方與外省城市“點對點”進行了嘗試，但橫亙在眼前的，是區域間保障水平、醫療資源等方面的差距。省新農合管理辦公室主任夏北海說，一旦實現跨省即時結報，到北京、上海等大城市看病的比例會增加，醫療費用更高，將對新農合基金的安全性產生沖擊。

　　根據保險的大數法則，化解保險基金支付風險的路徑就是要提高統籌層次，以更高層次的社會統籌來更有效地利用社會保障資金，提高保障水平，保證社會保障體系的持續性。

　　黨的十八屆三中全會明確提出，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，實現基礎養老金全國統籌。今年的安徽省政府工作報告明確提出，提高各項社會保險統籌層次。

　　所有在外打拼安徽人，都期待著享受更加公平更可持續的社會保障制度。這一天，正在一步步地走來。

　　錢怎么花

　　政府加大投入，加快公共服務回歸公益性步伐。民生改革再出發，能否順利實現“花錢不養人”，把該由社會辦的事交給社會？

　　構建豐富優質便捷的公共服務供給體系線路圖：

　　政府保基本、強化公益性→政府主導與引入市場機制相結合→積極培育各類公共服務社會力量，推廣政府購買服務→建立高效合理的公共服務資源配置和供給體系

　　數說：合肥經開區通過公建民營等形式辦起了20多所普惠制幼兒園，政府一年的獎補資金為900萬元。而這些錢只夠辦2所公辦幼兒園。

　　小何的故事

　　兩年前，何水紅被安醫大二附院派往合肥經開區蓮花社區衛生服務中心當主任。她說，自己本來就瘦，現在更瘦了。

　　“壓力太大了。 ”她說，為了讓社區百姓愿意來看一些小病，接受康復性治療，不要都往大醫院跑，花了很多心思，包括讓醫務人員與300多戶社區家庭簽約提供“家庭醫生”服務，開設中醫特色專科，邀請大醫院專家定期坐診等等。去年中心服務人次達到5萬人次。憑不斷增加的業務量，可以獲得政府在公共醫療衛生服務、診療費等方面的更多的補貼，醫務人員也可以多干活、多拿錢。

　　調動醫務人員積極性是深化醫改的難題，政府如何解題？

　　2010年9月，安徽全面推開基層醫藥衛生體制改革，2012年12月15日，縣級公立醫院改革全面鋪開。圍繞調動醫務人員積極性，醫改方案不斷完善，明確規定縣級醫院人員經費支出占總支出的比例原則上不低于35%，增加診察、護理、手術費用等等。

　　合肥經開區的探索是，政府承擔起構建公共衛生服務體系的投入責任，但不主辦基層醫療機構。通過提供場地等硬件支持，引進幾家大醫院來辦社區衛生服務中心，再按醫改政策規定給予相應補貼。

　　“我們做的其實就是政府購買服務。 ”合肥經開區社會發展局局長李應天說，政府只掏錢，但不養人養機構，醫療機構自身會制訂好醫務人員激勵方案。目前，各社區衛生服務中心的服務人次都有明顯增加，今后還打算繼續引入大醫院來辦社區衛生服務機構。

　　安徽省政府已經明確，把基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生等基本公共服務事項都納入政府購買服務范疇。但這一制度設計真正“落地”，還得要培育各類提供公共服務的社會力量。

　　銅陵市銅莊老年公寓在當地很有名氣，公寓的42張床位常年都住滿老人。陶愛國負責老年公寓的經營，她說公寓采取的是民辦公助模式，政府免租金并且每年提供一次性床位補貼，她再向老人收取一定的費用。 “如果政府能提供更大的場地，我有信心再辦一家規模更大、更受歡迎的老年公寓。 ”

　　她的期待，與全省建立社會化養老服務體系的大方向是一致的。省委明確，將通過民辦公助、公建民營、貸款貼息、以獎代補等方式，引導民間資本參與社會化養老服務。通過這些“邊培育、邊購買”的方式，會有一批銅莊公寓這樣的專業化社會養老力量迅速成長起來。公共服務資源供給不足，正是醫療、教育等領域屢屢被“吐槽”的根源。合肥經開區普惠制幼兒園“少花錢、多辦事”的探索表明，把社會能辦好的事交給社會力量辦，將顯著提升公共服務資源配置和供給效率。

　　黨的十八屆三中全會明確提出了“推廣政府購買服務”、“鼓勵社會辦醫”等改革舉措，人們因此更加期待，社會力量能盡快成長壯大，在醫療、教育等領域提供更加豐富優質便捷的公共服務。

　　我們的生活，幾乎每一天都離不開這些領域。你幸福嗎？答案往往也取決于這些領域。(胡旭 馮珉 李躍波)